清咸同年间，在太平天国战争涉及的安徽、江西、浙江等省，因为军事拉锯，战火不断，清朝原有的地方行政几乎废弛，清方领军督抚为了办理军政财务等事，多设立临时性局所，以代理地方官员的基本职责。在设置的各类局所中，善后局的职责一般较为复杂，其职能主要为办理战争善后和地方重建事宜，通常还拥有一定的财政权。善后局下属大捐局、军需局、工程局等，名目众多。同治三年六月太平天国运动在南京基本失败后，曾国藩成立金陵善后总局，统领南京善后事宜。同年八月，经略浙江的左宗棠命吴宗麟从杭州来到南京，主持筹办了金陵难民局。不同于金陵善后局，金陵难民局主要针对流亡南京的浙籍民众，其经费来源、局董委员也为左宗棠及其幕僚筹措和担任。根据吴煦档案中有关这一史实的记载，金陵难民局收效并不尽如人意，多数浙民为曾国荃部把控，攻陷南京后曾国荃对部下较为纵容，浙民返乡不易，导致地方官民皆不敢言，左宗棠部对此也颇有微词，湘军内部矛盾已初步呈激化的趋势。笔者试对此作一梳理探究，以窥太平天国运动结束后清廷中央、地方社会重建与多方参与治理的始末。
左宗棠筹办金陵难民局的两封札文
同治三年六月，随着曾国荃率湘军攻陷太平军都城天京（今江苏南京），太平天国战事在南京地区基本结束，太平天国运动以失败告终。多年战争结束后城市百废待兴，百姓流离，亟需开展编查保甲、清理街道、掩埋骸骨、招抚难民、修复建筑等善后重建工作。清廷发布上谕，称南京的一切善后事宜由时任两江总督曾国藩统筹处理“斟酌机宜，妥筹办理”。
曾国藩从安庆到南京后，于当年八月左右在南京设立金陵善后总局，作为地方处理善后重建事宜的重要职能机构。有别于县衙管理地方事务的传统体制，曾国藩设立的善后总局，但凡是涉及到重建后的各项事宜都隶属其管理。如果说太平天国运动后清方为了地方善后事宜，不得不在某种程度上默认了局所的增设，从而使战争时临时设局演变为战争结束后的地方常设机构，那么在洋务运动时期晚清的局所设置得到了进一步的发展，各地先后成立的洋务局、机器局、机器制造局、轮船支应局、电报局等，更加琳琅满目，并且在清末日益泛滥，清廷屡禁不止。地方督抚愈加倚重私人幕僚，互相勾结，从中渔利，给清末官制带来了重大弊端。有御史称“设局之始咸丰年间，各省未经收复地方，不能不设局办事，且为设局以破衙门官吏窠臼”，孰料“各局亦复久成窠臼，大失本意”。光绪十年（1884年）清廷令各省督抚裁并局所，务必要破除情面，严定章程，下实力整顿，善后各局逐渐被裁撤。
以金陵善后总局为例，善后总局下设立五大局，又分设各小局，粗略计算就包括保甲局、善后大捐局、善后工程局、门厘局、谷米局、桑棉局、牛痘局、育婴堂、普育堂、官粥厂、驿站等诸多隶属机构。善后总局管理范围不仅涵盖军需、户籍、治安、善举等传统社会管理领域，还包括社会救济、安置流民、抚恤死难、城市建设等相应行政机构与社会体系的构建。金陵善后总局的主管以江宁布政使、江宁知府、知县及道员为主，局委员则延聘诸多士绅办理，其中不乏曾国藩和李鸿章的幕僚。
例如在曾国藩的首肯下，江宁知府涂宗瀛开办了牛痘局，以査详考主持，又由黄家驹重刊邱熺《牛痘新书》，推广牛痘之法，开局施方以接济幼儿。又如曾国藩幕僚湖北人洪汝奎，先是于同治二年（1863年）办理皖南劝农局，后随曾国藩来南京，先后办理东南保甲局、西南保甲局。随后又入李鸿章幕，办理军需总局、金陵书局、金陵报销局等。此外，金陵善后工程局周馥、江南书局委员莫友芝、江宁劝农局委员陈立等都是曾国藩幕府成员。地方士绅积极参与善后局管理地方事务，多方治理强化了基层领域控制，也是太平天国战争后的重大变化之一。
南京城经历了多年战火，疮痍遍地。由于太平天国战争期间，清军与太平军反复拉锯战斗，周边民众或参军或被裹挟，加之老弱漂泊动荡，大量外地难民滞留在南京地区，其中包括为数不少的浙江籍难民。此时左宗棠经略浙江，入浙以来目睹民生凋敝，人烟稀少。以杭州为例，“昔时户口八十余万，今之存者，不过四五万而上，而又或鳏、或寡、或孤、或独，无一家骨肉得完者”。有鉴于此，他提出派苏松太道吴煦之子吴宗麟为浙江难民局委员，前往南京设局招集浙江省各属难民。关于招抚战后流亡各地的难民，清廷也颁布上谕指出，一要严格审核和管理难民原有的房屋和田产，“必需执有契据，方准领取。其无契据者，必待二年后方准承领”；二来针对难民返回故里后，要保证设局收养的持续性和长期性，要求地方认真办理善后事宜，“以苏民困”。
左宗棠的第一份札文（图一）如下：
钦命督办军务太子少保兵部尚书闽浙总督部堂兼署浙江巡抚部院左为札委事：照得金陵克复，所有浙省全属陷在金陵难民，现经官绅集资招徕，遣送回籍。兹查有绅士员外郎吴宗麟堪以派赴金陵设局招集，为此札仰该绅遵照前赴金陵，将浙省各属难民赶紧招集，分起遣送回籍，毋令失所。除咨江苏爵抚部院、两江阁爵部堂、浙江爵抚部院转饬上江二县协力照料外，仰即遵照办理毋违。切切。此札。
同治三年八月初八日
图一 左宗棠致吴宗麟等札文
两天后，左宗棠再次札示吴宗麟，委派候选从九品葛学莲随同经理，并原任云南云龙州知州沈云骏帮办金陵难民局务：
钦命督办军务太子少保兵部尚书闽浙总督部堂兼署浙江巡抚部院左为札委事：照得金陵克复，所有浙省全属陷在金陵难民，经官绅集资招徕回籍，业经本部堂札委三品衔分部行走郎中吴宗麟设局招集，并委候选从九品葛学莲随同经理在案。兹查有原任云南云龙州知州沈云骏堪以帮办局务，为此札仰该绅遵照前赴金陵，帮同吴部郎将浙江各属难民分起资送回籍。切切。等因。除札原任云南云龙州知州沈云骏外，合并札饬。为此札仰该绅即便查照。此札。
同治三年八月初十日
彼时吴宗麟随其父吴煦居上海，随即带领帮办局务的委员、司事、杂役等人从上海雇佣数艘宽大的篷船，由铁皮轮船拖带，从水路赴南京。因遇飓风延误，直至八月二十八日方抵。
金陵难民局章程及办理事宜
金陵难民局，全称江宁招抚全浙难民局，在吴宗麟等人禀文中多简称为“金陵难民局”。从同治三年八月二十八日开局启动招抚事宜，至当年十一月十一日停局。金陵难民局共预备资金银5000两，其中3000两为左宗棠所捐养廉银，其余2000两为杭州士绅胡雪岩、丁丙所捐。实际开支共用去雇船水脚银1648两、难民衣粮银489两2钱、局董薪水银430两、南京、上海两地局费等银683两余，共计3250两余，由吴宗麟、沈云骏二人各自承担，并将原5000两退回左宗棠等人。
到达南京后，吴宗麟与沈云骏等人商议设总局在南京，设分局在上海，以备转运接洽，并且拟定了详细的章程十条，较为系统地梳理了招徕遣送浙江省属十一府难民回籍的基本事宜（图二、图三）。该章程保存完好，上钤“筹办招抚全浙难民宁局关防”印。其全文如下：
委办金陵难民局务三品衔分部行走郎中吴、帮办金陵难民局务记名同知前云南云龙州知州沈谨呈。今将奉委招徕金陵被陷全浙难民迅速资送回籍，谬拟章程十条，恭呈钧鉴。今呈：
一、招徕宜速也。现在金陵之浙省难民，如先蒙苏省各宪及好善绅士收留在厂、在局者，准由司官等禀请点收，归并资送。此外城乡四散难民，业已先遣司事人等分贴传单，编行知照，使知还乡有望，无不乐于投报，听候遣送。一俟难民集有成数，即由金陵起程，统送杭州总局，分别转送回籍。仍于金陵开局时，再为设法通知，务期尽数送回，一无留滞。
二、籍贯宜分也。投报回籍难民，由宁局逐一查询姓氏年岁，及的确籍贯。每人填给牌照一纸，以为查点上船之据。仍各归各府，汇单送由杭局分别验对转送，俾各早归故土。
三、船宜预雇也。金陵初复，船只未聚。现拟由沪雇备宽大江船多只，带往装载，庶无缺误。然溯流而上，不能迅速。拟雇轮船拖带前去，船到便可装送起程，而免难民延待。
四、粮宜酌发也。难民按牌点验，上船后每船酌派委员司事一二人，专司照料弹压。该难民上船后，无从买食。每人每日拟给米八，小口减半，合并酌给盐菜。由员董督令船户买备柴薪，每日两次煮饭，轮流分给，不使偷减，以免难民饥馁。
五、宜暂留养也。宁局开后，难民纷纷投报回籍，必俟集有成数，方可起程。而难民困苦来归，必得陆续收留，一体填给牌照，给予口粮，即按牌查点上船，俾免流离四散。
六、宜就船便也。现虽由沪雇船，带往金陵装载，能否迳送杭州，抑只能驶至上海，换坐内地河船，转送杭州，须与该船户妥商酌定。如由原船迳送杭州，固为迳捷。若因江船不能抵杭，则用轮船拖带至沪，换船转送。虽似转折，却得迅速之益。统俟抵宁酌定另禀。
七、男女宜别也。难民中惟妇女幼孩尤苦。投报后将妇女幼孩，另厂安顿，起程时亦另船装载，不许溷杂。其中如系一家骨肉，有夫男同行者，准其携带一处同归，仍于牌照后逐一注明。
八、照料宜周也。难民良莠不齐，固宜矜怜，亦不使稍滋事端。宁局收留后，各归各县。每四五十人择一二老成谨厚者为甲长，每甲长加给口粮半分，责令专司照料。其难妇中亦分县各择女甲长。幼孩中则择一二老年难民为甲长，一 体酌加半分口粮。在厂在途，如有喧哗、口角、争闹等事，归甲长委为排解。一面告知委员司事，督同弹压。沿途不准藉词登岸，恃众生事。仍由司官等捐备痧药丹丸，以备沿途难民疾病。每船并捐备棺木数具，万一沿途有难民病故，由员董督同甲长妥为收殓，随船带回杭州，俾免中途抛弃，以仰副大宪加惠灾黎之至意。
九、员董宜尽心力也。宁局招徕难民，审音分厂点收，及按名查填牌照，造送名册，并照料上船，沿途弹压，送至杭局交收，均须委员、司事、书役人等，分任其事也。现拟遴派勤慎委员、董事、书役各数人，同赴宁局，各殚心力，妥为经理。除情愿报效自备资斧外，其余员董、书役人等，按月酌予薪饭，统容拟数另行开列衔名禀呈。
十、经费宜从简省也。既蒙督宪逾格恩施，倡捐廉银三千两，并胡、丁二绅各捐银一千两，共计经费银五千两。而在宁之浙省难民多寡，及开办时日久暂，均未可定，必须诸从俭约。除难民口粮船价，系必不可少，应请准予支销外，其余委员、司事、书役薪饭及一切局费等项，概从樽节。俯容逐细开数另禀，仍于事竣核实开报。
以上十条，系就目前开局应办各事，谬拟禀陈。其余未尽事宜，俯容随时禀请宪示遵行。合并声明。
图二 吴宗麟沈云骏呈招徕金陵被陷全浙难民拟章程
图三 吴宗麟沈云骏呈招徕金陵被陷全浙难民拟章程
从这份招抚难民局章程中可见同治年间各地设局招抚难民的具体措施与规范细节，大致可以归纳为筹备、管理、转运、经费等数个方面：要尽快张贴告示，以便难民及早知晓来投。要逐一核查个人信息，由南京启程送至浙江赈抚总局，再分别送回乡镇。难民局负责发给牌照、口粮等，登船后派委员专门监督照料，以保障难民的基本需求。在转运形式上，由南京至杭州遣送难民，有老有弱，走水路最为便捷顺畅。难民局预备从上海雇船至南京，拖带难民回杭。为了防范难民滋事生乱，还特意规定每四五十人中选一名老成持重的甲长，配合局中委员负责维持秩序，沿途不准无故登岸，以免恃众生事。此外，为预防疾病，随船也需一定的医疗保障。章程中也再次指明金陵难民局的主要经费来源为左宗棠、胡雪岩、丁丙等三人的捐资，其主要花费为难民口粮及雇船开销，办事人员的薪资费用等应一律精简。
除了在南京会同上元、江宁两县及句容、高淳、江浦、六合多方宣传招徕外，吴宗麟还分别移会镇江、扬州、高邮、金坛、仪征、丹徒、泰州、通州等地，并分派局委至以上各地及附近芜湖等县寻访浙江籍难民。此外，浙江本地也根据难民亲属提供的姓名、住址、年龄等资料，整理了许多寻访难民访帖，以供金陵难民局作为参考。据同治三年十一月的最终统计，此次金陵难民局共招徕难民数百名，第一批140人，九月初三日启程（图四）；第二批142人，九月二十六日启程；第三批87人，十月十三日启程，共计369名。
图四 第一批起解全浙难民花名年籍备案册
金陵难民局的成效及分析
金陵难民局的筹办，既是左宗棠的大力倡导，也得到了他的实际支持。无论是从前期筹备事宜，还是经费的充裕程度，抑或章程的细节，金陵难民局基本上达到了地方赈抚机构的水平和条件，按照左宗棠和吴宗麟等人的预期，收容转运万人也不在话下，在成效上理应发挥更大的作用才是。然而从最终难民统计数据来看，三个月间，金陵难民局只收容了区区三四百人，远远没有达到预期目标。就连吴宗麟本人也连连叹息，局中投报人数无多，“以可收万人之局用，仅收数百人”。究其缘由，其实是与曾国荃、左宗棠集团的内部矛盾以及湘军进入南京城后的多方掳掠分不开的。
据吴宗麟等人的私人信函中记录，湘军攻陷南京之初，城内光景惨淡。“南门尚有残敝瓦屋，北东西各处尽是瓦砾，四望皆城，而兵勇之势甚壮，地方官亦不敢过问。拆屋、造屋日夜无休，皆是湘兵之事。”在曾国藩、曾国荃的纵容与默认下，湘军横行街市，地方官府敢怒不敢言。为此曾国荃还特意晓谕兵勇，“不准拆毁房屋料木，不准砍伐城内树木”。孰知收效甚微，“仍有拆毁民房者，并有于本人归认之时霸占不准看视者”。每夜拆屋声与坍墙声不绝于耳，湘勇日间游荡，夜则拆房，甚至官衙府邸都被挖遍，偌大的南京城几乎找不到几处完好的房屋墙壁，以至于难民局的告示都无从贴起。
湘军不但在入城后强占民房、拆毁民居，还恃强抢夺男女。成年男子被强行拉入兵营中，充当苦力，女子沦为妻妾使女，年老体弱的被当街售卖，每人仅三两五钱。在设局之初，据投奔的难民称，各营收留浙江难民尚多。“浙人本属不少，均系营中弄去为子为仆及妻妾者”，“六月十七兵勇入城，先拖女人小孩，次及衣物、金银，次及房木、门板”。随即湘军开始裁撤兵勇，第一批约40余营，“回楚者即将小使男女悉数带去”。剩下城中60余营中仍有不少被掳掠的浙江籍难民，“无不一人拥四五女人及小孩数人”，总数起码尚有二三千。然而一来曾国荃回护同乡及兵勇，不肯主动交出，二来部分难民不敢承认自己的浙江籍身份，也有人担心回乡后无以为生，有些人甚至已经因现实所迫改换了口音，无计脱身。利益的冲突，极大地影响了难民局的实效。从难民名录中也可以看出，369名难民中，杭州籍最多，为127人，其次为绍兴、湖州、金华、富阳、昌化等籍。大部分为10-24岁的青少年，占80%左右，25-45岁的青壮年较少，60岁以上5人。其中女性仅有6人，除1人为16岁的年轻女子外，其他5人都是年老妇女。
办理局务的实际情形，吴宗麟均一一禀告左宗棠，“全浙男妇难民，被陷在宁者，均为各营收留。虽于开办时遍行晓谕，终恐未能悉数来归。统俟面求伯宫保浙抚宪曾，俯赐饬知各营，将浙省男妇难民交出归局，以便集数，资遣回籍”。而曾国荃表面上很是赞同，他在给吴宗麟的批示中称，“本部院进兵金陵以来，所有浙江被掳来此难民，前后饬银钱所罗及抚恤局刘守资遣回籍者甚多”。既然左宗棠委派吴宗麟特来南京办理难民局，理当积极配合，曾国荃表示他已再次饬知“抚恤局刘守及上元、江宁两县遵照”。然而曾、左向来不和，虽然左宗棠也特意为此事致信曾国荃，此后吴宗麟在南京也多次求见曾国荃，后者均称病不出。虽有曾氏一纸告示，终成具文。在给吴煦和胡雪岩的信中，吴宗麟多次无奈表示，虽然上书请曾国荃配合在湘军中广为宣传，交出营中难民，然而面临部分难民早已被拉入湘军营中的既定事实，湘军搪塞推诿，隐匿瞒报，难民中“当勇及长夫者，半系营官不放”，“未便硬令回归，只好各出情愿”，效果可想而知。据统计，从九月十九日至十月初五日，除自行投局外，湘军各营如嘉字营、毅右营、祥胜营、和右营、吉字营等交出给难民局的难民仅32名。此外，吴宗麟还提到当时湖北总督官文也派遣委员来南京招抚湖北籍难民回乡，虽然难民人数较多，实际招抚情况也大致相同，不容乐观。
至于难民局派人前往周边地区搜罗，前后耗费川资银百余两，结果却都不尽如人意。镇江、焦山并未找到浙江难民，句容、丹阳、金坛、溧水、溧阳等处，人迹罕有，一片废墟。“如此情形，各省皆然”。另一方面，南京城内经济尚未复苏，据吴宗麟描述，难民局所在地邻里有数家稍完整的房屋，均为湘军早早占据，其他都是颓垣败壁，无法居住。城内贸易多为湘军把持，物价高涨，对于金陵难民局来说，船价、米价、局用等各项开支都是一笔不小的费用，难以为继。
此外，自当年七月开始，湘军陆续裁撤，“金陵全军五万人，裁撤一半，酌留二万数千人”。除部分返回湖南老家外，还有许多兵勇留在南京附近，成为散兵游勇，地方官绅颇多无奈，对社会秩序和城市治理造成了很大的影响。更加之“江路上游散（勇）肆行抢劫，非炮船、轮船，寸步难行”，运输难民一事也只好草草收尾。
综上所述，太平天国战争结束之后，以曾国藩为首的地方督抚在涉及战事的各省，如安徽、江苏、浙江等设立了善后局，负责管辖地方系列重建事宜。左宗棠在浙江期间，委派吴宗麟等人前往南京，筹办金陵难民局，以招徕流亡在南京附近的浙江籍民众。这些善后局以知府、知县及道员为主管，地方士绅参与，分工细致，体现了战后地方治理体系中的新变化。然而金陵难民局总体设想与实际效果产生了很大的差距。根据历史档案中有关这一史实的记载，可以看出当时的湘军集团内部矛盾已初步显示激化的趋势。攻陷南京后曾国荃对湘军军纪较为纵容，导致民怨沸腾，地方官民皆不敢言，左宗棠派系对此也颇有微词。而连年战争而造成的移民和原住民在田产、房屋、日常生计等方面的矛盾也对晚清区域社会产生了深远的影响。面对19世纪中叶以来近代社会的发展与变局，清政府仍采用传统的基层社会治理模式，试图维护太平天国战争之前的集权统治与思想教化，可知其结局注定是收效甚微的。
（本文摘自《中国国家博物馆馆刊》2024年第6期，原题为《晚清金陵难民局研究——以太平天国历史博物馆藏吴煦档案为中心》，作者魏星[南京晓庄学院马克思主义学院]、曾蓓[太平天国历史博物馆]。澎湃新闻经授权发布，原文注释从略，现标题为编者所拟。）
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